一、關(guān)于基金的投資范圍與運(yùn)作方式

修訂后《基金管理辦法》第三章主要對基金的投資范圍與運(yùn)作方式進(jìn)行規(guī)范，共列24條。本章是關(guān)于基金投資業(yè)務(wù)管理的主要部分，具體規(guī)定了基金的投資范圍、業(yè)務(wù)方式、出資責(zé)任和讓利政策等基本投資管理要求，并就子基金的設(shè)立管理提出相應(yīng)的政策約束。

（一）明確投資范圍

1.基本范圍?！痘鸸芾磙k法》第十四條對基金的投資領(lǐng)域進(jìn)行重新確定，明確基金投資要體現(xiàn)國家宏觀政策、產(chǎn)業(yè)政策和區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略意圖，主要圍繞全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展要求開展投資活動(dòng)。支持經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，支持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和先進(jìn)制造業(yè)發(fā)展，支持區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)創(chuàng)造，支持省委省政府確定的重大項(xiàng)目等。相比修訂之前，新的投資范圍進(jìn)一步突出了省政府投資基金的政策導(dǎo)向和定位。

2.調(diào)整業(yè)務(wù)布局。基金繼續(xù)保持“母子基金”的模式運(yùn)作。但在具體業(yè)務(wù)架構(gòu)方面，《基金管理辦法》第十五條將原直投子基金+市場化子基金的布局調(diào)整為專項(xiàng)子基金+市場化子基金。其中，專項(xiàng)子基金的投資金額原則上不低于基金當(dāng)年計(jì)劃投資總額的70%，在主要投資方向上更加強(qiáng)調(diào)基金的政策定位，凸顯政策導(dǎo)向和要求，實(shí)現(xiàn)政府引導(dǎo)與市場化運(yùn)作的平衡。

3.限定出資責(zé)任。《基金管理辦法》第十六條對基金出資參與子基金進(jìn)行規(guī)范：一是控制出資比例，明確對子基金出資一般不超過子基金募集規(guī)模的30%，體現(xiàn)財(cái)政資金對社會(huì)資本的引導(dǎo)撬動(dòng)作用。二是限定出資責(zé)任，為有效控制風(fēng)險(xiǎn)、防范損失擴(kuò)大，基金只能以出資額為限承擔(dān)有限責(zé)任。即在公司制基金中省政府投資基金可以成為股東，在合伙制基金中省政府投資基金只能作為有限合伙人，從法律架構(gòu)上確保以出資為限承擔(dān)有限責(zé)任。三是禁止變相突破責(zé)任限制，為防止操作中通過具體條款或出資、交易結(jié)構(gòu)的設(shè)定，變相突破出資責(zé)任限制，明確省政府投資基金在子基金中不得以任何方式承諾回購基金份額、承諾本金不受損失、承諾最低收益。同時(shí)，根據(jù)政府債務(wù)管理規(guī)定，也不得通過額外附加條款的方式變相舉債。綜合來看，《基金管理辦法》結(jié)合政府投資基金工作實(shí)際，從規(guī)范管理、防控風(fēng)險(xiǎn)的角度，堅(jiān)決對實(shí)踐中一些違反政策規(guī)定的“變通”做法說不。

4.適度讓利。政府投資基金基于其自身的政策訴求，對基金投資領(lǐng)域、地域、階段進(jìn)行限制，客觀上約束了基金在其他地域、領(lǐng)域的投資機(jī)會(huì)、降低了贏利能力，從而影響其他出資人的收益。同時(shí)，政府投資基金的主要投資領(lǐng)域其他社會(huì)資本又往往投資積極性不高、收益不確定性更大。為調(diào)動(dòng)社會(huì)資本參與政府投資基金的積極性，提高政府投資基金的引導(dǎo)能力，通過建立適當(dāng)?shù)淖尷贫?，將政府出資的收益部分按照一定的比例和規(guī)則，讓渡給基金管理人或其他出資人，可以適當(dāng)彌補(bǔ)其他出資人的收益、提高參與的積極性，有利于實(shí)現(xiàn)政府投資基金的政策目標(biāo)和功能。在此基礎(chǔ)上，需要進(jìn)一步細(xì)化制度，結(jié)合子基金風(fēng)險(xiǎn)、收益偏好和行業(yè)支持需求等不同情況，確定合理的讓利幅度、讓利條件和讓利對象。

（二）子基金的設(shè)立

1.法律形式等基本要求?！痘鸸芾磙k法》第十八條至第二十條，集中規(guī)定了子基金設(shè)立環(huán)節(jié)的內(nèi)容。一是明確子基金可采用公司制、有限合伙制和契約制等組織形式，體現(xiàn)了尊重市場規(guī)律、遵守市場規(guī)則的要求，也有利于分別發(fā)揮不同法律形式的制度優(yōu)勢，支持子基金更加靈活、高效運(yùn)作，以最大力度調(diào)動(dòng)資金資源、支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。二是明確子基金的注冊地及投資地域范圍，要求所有子基金注冊在江蘇省內(nèi)，并通過基金協(xié)議約定主投領(lǐng)域和地域范圍。其中，主投于主投領(lǐng)域的比例不低于60%，投資省內(nèi)企業(yè)專項(xiàng)子基金不低于省政府投資基金出資的2倍、市場化子基金不低于1.5倍。這些內(nèi)容特別是返投比例要求，是在充分總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上科學(xué)確定的，既能較好地堅(jiān)持和實(shí)現(xiàn)政府的政策方向和要求，又給予子基金適當(dāng)?shù)氖袌隹臻g、支持子基金開展市場化運(yùn)作，可以避免政府投資基金在不同行業(yè)領(lǐng)域的無序發(fā)展、相互競爭，充分體現(xiàn)了政府引導(dǎo)和市場化運(yùn)作相結(jié)合的原則。三是規(guī)范基金協(xié)議的主要內(nèi)容，明確子基金應(yīng)當(dāng)結(jié)合不同形式制定相應(yīng)協(xié)議?？紤]到市場情況的復(fù)雜性，《基金管理辦法》并沒有對基金協(xié)議的內(nèi)容作出詳細(xì)規(guī)范，而是就主要條款進(jìn)行方向性指引，具體工作中需要結(jié)合不同情況由出資人協(xié)商確定，體現(xiàn)了契約自由的原則，支持基金參與方平等協(xié)商。四是支持市場化選擇基金管理人，要求子基金設(shè)立過程中要結(jié)合政策要求、募資情況、管理能力等因素，按照規(guī)定的條件確定基金管理人，實(shí)行專業(yè)化管理。這一規(guī)定體現(xiàn)了重實(shí)質(zhì)、重規(guī)則、重市場的精神，支持基金行業(yè)通行做法，避免簡單地以公開招標(biāo)、購買服務(wù)等形式公平、但不符合基金管理專業(yè)性、出資人自主性特點(diǎn)的方式確定基金管理人。

2.子基金管理人選擇。現(xiàn)有《基金管理辦法》第二十一條為新增條款，支持市場化選擇基金管理人的內(nèi)容，明確子基金應(yīng)當(dāng)結(jié)合政策要求、募資情況、管理能力等因素，按照規(guī)定的條件確定基金管理人。避免簡單參照政府購買服務(wù)、一律公開招標(biāo)，支持母基金與其他出資人按照行業(yè)通行規(guī)則和綜合因素協(xié)商確定?！耙?guī)定的條件”應(yīng)當(dāng)結(jié)合不同地區(qū)、不同領(lǐng)域、不同基金的政策要求等在在事前合理確定。

3.基金管理人投后管理責(zé)任。根據(jù)新增的關(guān)于強(qiáng)化基金管理人投后管理責(zé)任第二十二條規(guī)定，要求母基金管理人加強(qiáng)投后管理，監(jiān)督子基金建立完善的投資管理制度和風(fēng)險(xiǎn)管理體系，規(guī)范內(nèi)部控制和工作流程，落實(shí)投資項(xiàng)目的政策合規(guī)性要求，督促子基金管理人履行基金協(xié)議、科學(xué)規(guī)范管理。發(fā)現(xiàn)重大問題或風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)及時(shí)采取應(yīng)對措施并向基金管理辦公室報(bào)告。

4.業(yè)務(wù)“紅線”范圍。與原有規(guī)定相比，現(xiàn)有管理規(guī)定第二十三條明確了業(yè)務(wù)“紅線”范圍，主要綜合財(cái)政部和國家發(fā)展改革委相關(guān)規(guī)定。其中關(guān)于禁止投資二級市場股票，對“以并購重組為目的的”作出了例外規(guī)定；關(guān)于嚴(yán)禁通過政府投資基金方式增加債務(wù)，進(jìn)一步重申不得開展名股實(shí)債等變相增加政府債務(wù)的業(yè)務(wù)，既符合政策方向，又不脫離實(shí)際情況。

5.子基金的退出。在原有基礎(chǔ)上，新增第二十四、二十五、二十六條，明確子基金退出的相關(guān)要求，原則上子基金應(yīng)當(dāng)在存續(xù)期滿后終止并清算。在有受讓方或符合子基金協(xié)議約定情形的，子基金存續(xù)期間母基金可以提前退出，母基金出資額和歸屬母基金的收益等應(yīng)當(dāng)及時(shí)收回，用于基金滾動(dòng)投資發(fā)展。

（三）專項(xiàng)子基金針對性政策

新增第二十七條至第三十三條，增加了專項(xiàng)子基金政策，在專項(xiàng)子基金針對性政策方面，側(cè)重強(qiáng)調(diào)政策導(dǎo)向、發(fā)揮政府在設(shè)立決策中的主導(dǎo)作用：

1.專項(xiàng)子基金投資范圍。《基金管理辦法》第二十七條，嚴(yán)格限定專項(xiàng)子基金的投資范圍，主要包括四個(gè)方面：

（1）落實(shí)國家和省重大發(fā)展戰(zhàn)略及規(guī)劃；

（2）省委、省政府確定的重大項(xiàng)目；

（3）配合、參與重要的國家級投資基金；

（4）其他關(guān)乎全省高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)或重點(diǎn)領(lǐng)域。

2.專項(xiàng)子基金設(shè)立程序。專項(xiàng)子基金的設(shè)立，一般應(yīng)當(dāng)遵守部門提議、科學(xué)論證、財(cái)政歸口、政府決策的程序要求，具體如下：

（1）省級相關(guān)部門（設(shè)區(qū)市政府參照）根據(jù)省委、省政府的決策部署，提出設(shè)立專項(xiàng)子基金的建議，組織開展可行性調(diào)研并提交報(bào)告。報(bào)告應(yīng)當(dāng)具備《基金管理辦法》規(guī)定的內(nèi)容，以引導(dǎo)和督促部門提議科學(xué)、審慎，以糾正實(shí)際工作中部門提出基金設(shè)立需求較為零散、隨意的問題。

（2）在部門提議和論證的基礎(chǔ)上，按照財(cái)政扎口管理的制度安排，由基金管理辦公室組織開展專業(yè)性論證、提出初步意見，提交管委會(huì)審議。

（3）管委會(huì)審議通過后，再由省財(cái)政廳或省財(cái)政廳會(huì)同省級相關(guān)部門提交省長辦公會(huì)審議批準(zhǔn)。

（4）批準(zhǔn)后的子基金設(shè)立方案，由母基金管理人具體做好設(shè)立工作，省財(cái)政廳會(huì)同省級相關(guān)部門對子基金運(yùn)營做好指導(dǎo)和監(jiān)督工作。

為提高決策效率，第三十三條還明確專項(xiàng)子基金的設(shè)立一般列入基金年度投資計(jì)劃，按年度集中提交基金管委會(huì)、省長辦公會(huì)審議。

（四）市場化子基金針對性政策

在市場化子基金的針對性政策方面，在保證基本政策方向的前提下，更為注重市場化運(yùn)作：

1.堅(jiān)持政府與市場平衡。既要求市場化子基金應(yīng)當(dāng)符合國家和全省產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，又強(qiáng)調(diào)充分尊重市場規(guī)律、遵守市場規(guī)則。

2.明確主要投資范圍。主要針對全省具有引領(lǐng)轉(zhuǎn)型升級、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展作用的產(chǎn)業(yè)，以及具備一定前瞻性、回報(bào)期長、外部效應(yīng)明顯、風(fēng)險(xiǎn)較高的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和先進(jìn)制造業(yè)領(lǐng)域設(shè)立。同時(shí)，為保持適度競爭、分散投資風(fēng)險(xiǎn)，更好地支持細(xì)分產(chǎn)業(yè)發(fā)展，根據(jù)相關(guān)行業(yè)或領(lǐng)域發(fā)展需要，可以設(shè)立適當(dāng)數(shù)量的市場化子基金，更加靈活、務(wù)實(shí)。

3.給予適度政策保障。母基金可以通過針對性讓利、提高出資比例等方式，鼓勵(lì)市場化子基金投資處于種子期、初創(chuàng)期的項(xiàng)目，積極開展對科技創(chuàng)新企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)投資。對于市場熱度高、已經(jīng)完成多輪融資的高成長性企業(yè)或投資項(xiàng)目，以及純競爭性領(lǐng)域，一般不得盲目跟投，避免市場炒作、助推估值泡沫，防止對民間資本產(chǎn)生擠出效應(yīng)。

4.基金管理人自主運(yùn)作權(quán)限較大。市場化子基金的年度設(shè)立計(jì)劃、經(jīng)基金管委會(huì)審議通過后，由基金管理人按照市場通行規(guī)則實(shí)施。第三十七條，鼓勵(lì)市場化子基金廣泛募集社會(huì)資本，充分發(fā)揮政府出資的引導(dǎo)作用。

二、監(jiān)督管理和績效評價(jià)

第四章監(jiān)督管理和績效考評，本章共9條，主要規(guī)范了政府投資基金預(yù)算和資金管理、接受專門監(jiān)督、績效評價(jià)制度、容錯(cuò)糾錯(cuò)和報(bào)告制度等。

（一）規(guī)范保障財(cái)政支持。按照現(xiàn)有管理規(guī)定第三十八條，從規(guī)范和保障財(cái)政支持基金運(yùn)營的角度，明確財(cái)政部門加強(qiáng)對基金出資的預(yù)算管理，強(qiáng)化財(cái)政預(yù)算對政府出資的約束，財(cái)政預(yù)算未安排資金來源的，不得設(shè)立政府投資基金；根據(jù)預(yù)算安排及基金投資需要，及時(shí)向基金撥付資金，并按照《財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)制度》規(guī)定，完整準(zhǔn)確反映基金中財(cái)政出資形成的資產(chǎn)和權(quán)益。第四十條，基金清算時(shí)，對于歸屬政府的出資額、投資收益和利息等，應(yīng)當(dāng)按照財(cái)政國庫管理制度規(guī)定，辦理有關(guān)解繳手續(xù)。

（二）基金資產(chǎn)安全?！痘鸸芾磙k法》第三十九條，從基金資產(chǎn)安全角度，要求基金管理人加強(qiáng)基金資產(chǎn)管理，提高資金效益，規(guī)定投資間隙資金只能投資于銀行存款、國債、地方政府債、政策性金融債和政府支持債券等安全性和流動(dòng)性較好的固定收益類資產(chǎn)，避免資金管理風(fēng)險(xiǎn)。

（三）財(cái)政監(jiān)督和審計(jì)。《基金管理辦法》第四十一條強(qiáng)調(diào)，基金應(yīng)當(dāng)接受財(cái)政監(jiān)督和審計(jì)。無論是各級財(cái)政部門，還是各級政府投資基金的管理人，都要強(qiáng)化監(jiān)管意識(shí)，從頭、從嚴(yán)、從難管理，習(xí)慣在監(jiān)督下履行職責(zé)、開展基金投資，善于從監(jiān)督中改進(jìn)提高、進(jìn)一步規(guī)范管理。

（四）基金績效評價(jià)制度?！痘鸸芾磙k法》第四十二條明確，基金績效評價(jià)制度由省財(cái)政廳牽頭建立基金績效評價(jià)制度，按年度對基金政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度、投資運(yùn)營情況等開展評價(jià)和檢查，并向基金管委會(huì)報(bào)告。各地要積極探索、完善績效評價(jià)實(shí)施及結(jié)果應(yīng)用制度，明確績效指標(biāo)，主要考察政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，兼顧財(cái)務(wù)效益和風(fēng)險(xiǎn)管理水平。要對政府投資基金實(shí)施全程績效管理，開展績效監(jiān)控，定期組織績效評價(jià)，強(qiáng)化績效考核結(jié)果與讓利政策、管理費(fèi)等掛鉤。

（五）責(zé)任追究和容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制?！痘鸸芾磙k法》第四十四條，建立責(zé)任追究和容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，對監(jiān)督檢查和績效評價(jià)中發(fā)現(xiàn)的問題依法處理、追究責(zé)任，但不將正常投資風(fēng)險(xiǎn)作為追責(zé)依據(jù)。特別是在容錯(cuò)糾錯(cuò)方面，明確基金管理堅(jiān)持保護(hù)改革、鼓勵(lì)探索、寬容失誤、糾正偏差，建立和實(shí)行容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制。對依照國家和省委、省政府有關(guān)決策規(guī)定實(shí)施，且未謀取私利，沒有實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)或造成損失的，不作負(fù)面評價(jià)，并依法免除相關(guān)責(zé)任。

（六）基金報(bào)告制度。《基金管理辦法》第四十五條進(jìn)一步完善基金報(bào)告制度?；鸸芾砣藨?yīng)當(dāng)定期報(bào)告基金運(yùn)行情況及其他可能影響投資者權(quán)益的重大情況，以及基金運(yùn)行、政策效果、資產(chǎn)負(fù)債、投資損益等重要情況，按年度提交基金年度運(yùn)營報(bào)告及下一年度的投資計(jì)劃建議，由基金管理辦公室審核后提交基金管委會(huì)審議。

三、其他

第五章附則共2條，主要就《基金管理辦法》生效及解釋權(quán)作出明確。其中，特別規(guī)定“各市縣可以參照本辦法，制定本級政府投資基金管理規(guī)定”，以加強(qiáng)對全省政府投資基金管理工作的指導(dǎo)。