“十四五”規(guī)劃開局之年，中國新型城鎮(zhèn)化正在穩(wěn)步推進。

近日，國家發(fā)展改革委正式印發(fā)《2021年新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點任務》（下稱：《任務》），文件覆蓋了促進農業(yè)轉移人口有序有效融入城市、提升城市群和都市圈承載能力等多個方面。

《任務》指出，2021年將有序放開放寬城市落戶限制，城區(qū)常住人口300萬以下城市落實全面取消落戶限制政策，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展，并支持福州、成都、西安等都市圈編制實施發(fā)展規(guī)劃。

推進新型城鎮(zhèn)化并非一蹴而就。近年來戶籍改革步伐不斷加快，從城區(qū)常住人口100萬以下的中小城市和小城鎮(zhèn)陸續(xù)取消落戶限制，到城區(qū)常住人口100萬-300萬的Ⅱ型大城市全面取消落戶限制，再到2020年“督促”城區(qū)常住人口300萬以下城市全面取消落戶限制，最終到2021年政策明確落地。

截至2019年，全國城市數(shù)量為672座，其中城區(qū)常住人口300萬以上城市達到30座。換言之，2021年642座城市將全部實現(xiàn)“零門檻落戶”。

“這是一個循序漸進的過程。”中國社會科學院人口與勞動經濟研究所副研究員楊舸對21世紀經濟報道表示，“在逐步放松落戶限制的同時，要加快建設補齊公共服務，這也可以有效防止推進過程中城市公共資源出現(xiàn)擠兌。”

可以說，這一份“十四五”開局之年的任務清單，一定程度上折射出中國新型城鎮(zhèn)化路徑的發(fā)展趨勢。除了政策“分步走”，今年的《任務》中也出現(xiàn)了一些值得關注的新提法。

“零門檻落戶”時代到來

2021年，除超大、特大城市和部分大城市外，其余城市將全面放開落戶限制。

根據(jù)2014年11月國務院發(fā)布的《關于調整城市規(guī)模劃分標準的通知》，以城區(qū)常住人口為統(tǒng)計口徑，目前將城市劃分為五類七檔。其中，城區(qū)常住人口300萬以上500萬以下的城市為大城市（Ⅰ型），城區(qū)常住人口500萬以上1000萬以下的城市為特大城市；城區(qū)常住人口1000萬以上的城市為超大城市?！冻鞘薪ㄔO統(tǒng)計年鑒》數(shù)據(jù)顯示，截至2019年末，全國城區(qū)常住人口300萬以上的大城市、特大城市、超大城市共30座。

具體而言，超大城市包括上海、北京、重慶、廣州、深圳、天津6座城市，特大城市包括東莞、武漢、成都、杭州、南京、鄭州、西安、濟南、沈陽、青島10座城市。大城市（Ⅰ型）包括哈爾濱、長春、大連、合肥、昆明、太原、長沙、蘇州、南寧、烏魯木齊、石家莊、廈門、寧波、福州14座城市。

需要指出的是，在戶籍制度改革推進過程中仍面臨著不少挑戰(zhàn)。在楊舸看來，將戶籍作為福利的思想觀念亟待轉變。過往上演的城市“搶人大戰(zhàn)”就反映出部分城市將戶籍作為福利的觀念，只有將戶籍制度與就業(yè)等政策脫鉤，剝離各類隱形門檻、前置條件與附加條件，“零門檻落戶”才能真正落地。

與2020年相比，今年的《任務》還尤其強調了租購同權?！度蝿铡分赋觯鞘新鋺粽咭獙ψ赓彿空咄葘Υ?，允許租房常住人口在公共戶口落戶。

楊舸認為，這一政策與“房住不炒”的關聯(lián)頗深。目前，之所以部分地區(qū)仍傾向于以住房作為考察標準，其根本原因還在于公共資源過于稀缺。例如《任務》強調，2021年要支持有條件地區(qū)將未落戶常住人口納入普惠性學前教育保障范圍，針對的就是相對稀缺的學前教育資源問題。

“其實，租購同權不算新提法，但執(zhí)行難度實則不小。一方面，租房憑證的規(guī)范化有待加強，另一方面在實際情形下，如租客辦理業(yè)務需房東配合提交房產證復印件等，房東可能存在不配合的情況。未來，在租購同權的政策執(zhí)行過程中，許多細則仍有待調整和完善?！睏铘凑f。

真正意義上的人口“自由流動”意味著，既要尊重外來人口流入，也要尊重外來人口回流。對此，《任務》對不同層級城市的協(xié)調發(fā)展均作出安排。根據(jù)《任務》，在城市中，要推動城鎮(zhèn)基本公共服務覆蓋未落戶常住人口。在縣城里，要加快補齊縣城公共服務設施、環(huán)境基礎設施、市政公用設施、產業(yè)配套設施短板弱項。

“愿意留在大城市的，支持留下來。愿意回小城市發(fā)展的，也為他們托底。無論人在哪里，都可以實現(xiàn)安居樂業(yè)?！睏铘凑f。

今年都市圈新點名成都

都市圈發(fā)展仍是今年的重點任務?！度蝿铡诽岢?，支持福州、成都、西安等都市圈編制實施發(fā)展規(guī)劃。

《2020年新型城鎮(zhèn)化建設和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點任務》曾提出，支持南京、西安、福州等都市圈編制實施發(fā)展規(guī)劃。對比來看，今年南京“不見了”，而新點名成都。

目前，南京都市圈規(guī)劃工作已取得突破進展。近日按照《國家發(fā)展改革委關于同意南京都市圈發(fā)展規(guī)劃的復函》要求，《南京都市圈發(fā)展規(guī)劃》已由江蘇省政府、安徽省政府聯(lián)合印發(fā)，即將面向社會全文公布。

就成都都市圈而言，去年審議《成渝地區(qū)雙城經濟圈建設規(guī)劃綱要》的消息將眾多目光聚焦于成渝地區(qū)。

廈門大學經濟學院副教授丁長發(fā)向21世紀經濟報道記者表示，成都都市圈與成渝雙城經濟圈并不沖突，而是相互配合的關系。例如，從外部看西部仍然由“西三角”重慶、成都、西安共同支撐區(qū)域發(fā)展。從內部看，仍需要核心城市以都市圈為尺度繼續(xù)做大做強。

此次除了成都都市圈新被提名，西安都市圈也連續(xù)兩年被點名，也可以看出近年推進西部核心城市都市圈發(fā)展的力度。

成都都市圈涉及成都、德陽、眉山、資陽四市，近年四市GDP總和占四川省近半壁江山。今年3月，四川省推進成德眉資同城化發(fā)展領導小組辦公室常務副主任尹宏表示，成德眉資同城化發(fā)展的就是成都都市圈建設。2月《成都都市圈規(guī)劃協(xié)同工作機制》正式出臺，成都都市圈發(fā)展規(guī)劃已在路上。

西安都市圈也在穩(wěn)步推進，此前圍繞西安曾提出“大西安都市圈”“西咸都市圈”等多個概念。當下“培育建設西安都市圈”已寫進陜西“十四五”規(guī)劃，并劃定西安都市圈“一核一軸、兩翼三區(qū)、多組團”發(fā)展格局。據(jù)了解，《西安都市圈發(fā)展規(guī)劃》已編制完成，正在推進報國家發(fā)改委申請批復的工作。

值得注意的是，福州都市圈在今年繼續(xù)被強調，且放在表述的第一順位。2020年福州首次躋身萬億GDP城市行列，丁長發(fā)表示，這表明福州初步具備了發(fā)展都市圈的基礎。今年1月，《福州都市圈發(fā)展規(guī)劃》正式通過福建省委常委會會議審議，劃定了都市圈的具體范圍。

丁長發(fā)告訴記者，近兩年對于福州都市圈的大力推動，需要結合粵閩浙沿海城市群理解。在“十四五”規(guī)劃中，此前“海峽西岸城市群”的表述不再提及，取而代之的是首次提出的“粵閩浙沿海城市群”，新提法則強調了粵、閩、浙三省之間的合作與協(xié)同。

“在長三角和珠三角這兩大我國經濟最發(fā)達的城市群之間，還缺乏一個強有力的超級城市作為支撐?！倍￠L發(fā)表示，福州都市圈意在不斷提高福州首位度。

此前，福建擁有三座強市，包括省會福州、經濟規(guī)模最大的泉州、高新產業(yè)發(fā)展相對優(yōu)勢的廈門，共同支撐起福建作為全國GDP第七大省的地位，目前福州都市圈發(fā)展率先得到有力支持。

“福建也在全力支持福州申報建設國家中心城市，這是隨著福州都市圈發(fā)展的下一步目標?！倍￠L發(fā)表示，當下福州要在長三角和珠三角之間立穩(wěn)腳跟，“仍需在科教基礎、營商環(huán)境、高新產業(yè)發(fā)展等方面下功夫、補短板?！?/p>

（作者：劉美琳,朱玫潔 編輯：李博）